Demokrasi dan Penghormatan Sultan

“Kalau Indonesia mau mendapat pemerintahan yang berdasar demokrasi, tidak boleh kita menoleh ke belakang. Kita harus melanjutkan demokrasi asli, menjadi kedaulatan rakyat, supaya mendapat peraturan-peraturan pemerintahan rakyat untuk Indonesia umumnya. Pendek kata: Daulat Tuanku, mesti diganti dengan Daulat Rakyat. Tidak lagi, seorang bangsawan, bukan pula tuanku, melainkan rakyat sendiri yang raja atas dirinya.”

Demikian pemikiran mantan Wakil Presiden Muhammad Hatta yang dituangkannya dalam Majalah Daulat Ra’jat, 10 Januari 1932. Penjelasan Hatta itu pada dasarnya menekankan esensi demokrasi bangsa ini. Demokrasi meletakkan kedaulatan rakyat dalam posisi terhormat. Kedaulatan rakyat diilustrasikan sejajar dengan suara Tuhan (Vox Populi Vox Dei). Titah demokrasi menjadikan penyelenggara kekuasaan dari, oleh, dan untuk rakyat. Singkatnya, penyelenggara kekuasaan diposisikan sebagai abdi rakyat yang wajib menjalankan cita-cita yang diharapkan rakyat.

Demokrasi mengandung makna sakral yang kini diadopsi sebagian besar negara di dunia ini. Demokrasi telah menjadi prinsip universal yang meletakkan kedaulatan rakyat dalam posisi terhormat di panggung kekuasaan negara. Dalam perkembangannya, hampir semua negara di dunia ini mengadopsi prinsip-prinsip demokrasi dalam menjalankan pemerintahannya.

Hasil penelitian Amos J Peaslee (1950) menyatakan bahwa dari 83 undang-undang dasar yang diperbandingkannya, terdapat 74 negara yang konstitusinya secara resmi menganut prinsip kedaulatan rakyat (90 persen).

Namun, arus demokrasi tidak bisa begitu saja bisa merambah ke beberapa negara atau daerah. Salah satu hambatannya adalah, masih kuatnya sistem monarki. Dalam teori politik, demokrasi dan monarki memiliki perbedaan mendasar.

Monarki, adalah bentuk pemerintahan yang meletakkan kekuasaan kepada seseorang tanpa melihat pada mekanisme pemilihan dan batas waktu jabatannya. Kekuasaannya pun bersifat turun-temurun. Monarki atau sistem pemerintahan kerajaan adalah sistem tertua di dunia. Pada awal kurun ke-19, terdapat lebih 900 buah takhta kerajaan di dunia, tetapi menurun menjadi 240 buah dalam abad ke-20.

Sedangkan pada abad ke-20, hanya 40 takhta. Dari jumlah tersebut, hanya empat negara mempunyai penguasa monarki yang mutlak dan selebihnya terbatas kepada sistem konstitusi. Beberapa Negara yang masih mengadopsi sistem monarki antara lain, Malaysia, Belanda, dan Inggris.

Perbedaan mendasar itu yang kemudian agak menyulitkan untuk mengawinkan demokrasi dengan monarki. Ambil kasus perdebatan soal status Keraton Yogyakarta dalam pembahasan draf Rancangan Undang-Undang Daerah Istimewa Yogyakarta (RUU DIY), terutama soal bagaimana menjaga kehormatan sultan dalam bingkai demokrasi.

Kamis, 16 Desember 2010 lalu, pemerintah akhirnya menyerahkan draf RUU DIY ke DPR. Meski dibayangi penolakan pihak Keraton dan sebagian masyarakat Yogyakarta, pemerintah tetap bersikukuh memasukan ketentuan dalam draf RUU tersebut jika status Gubernur Yogyakarta berdasarkan mekanisme pemilihan, bukan ditetapkan seperti yang diharapkan pihak Keraton.

Bola kini di tangan DPR. Usul pemerintah itu bisa diterima, bisa juga ditolak. “Nanti akan terlihat pandangan masing-masing fraksi terhadap usul pemerintah, nanti kami bahas secara demokratis,” kata Menteri Hukum dan HAM Patrialis Akbar di Gedung DPR, Kamis (16/12).

Agaknya, pembahasan RUU tersebut bakal berlangsung alot. Sikap masing-masing fraksi di DPR berbeda. Belum lagi sikap dan reaksi sebagian warga dan Keraton Yogyakarta yang tidak ingin kewenangannya dalam mengelola pemerintahan diganggu gugat.
Karena itu, Irfan Ridwan Maksum, guru besar tetap Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Indonesia (UI) menyarankan agar pembahasan dilakukan secara hati-hati.

“Perlu kehati-hatian semua pihak,” sarannya. Dia juga mengingatkan agar pemerintah dan DPR melepaskan atribut politik kekuasaan dalam pembahasan RUU tersebut.
Dalam prosesnya, polemik RUU DIY memang makin keruh karena dipolitisasi sedemikian rupa seolah-olah ada perseteruan pribadi antara Sultan Hamengkubuwono X dengan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.

“Perdebatan sudah ditunggangi, makin ruwet masalahnya. Seharusnya duduk dengan jernih, jadi tidak kalang kabut,” ujar pengamat otonomi daerah dari Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) Syarif Hidayat.

Perdebatan seputar pembahasan RUU DIY memang tak akan tuntas jika pemerintah pusat, DPR, dan pihak Kesultanan Yogyakarta menggunakan prespektif politik kekuasaan.
Pemerintah dituding mempreteli kewenangan Sultan di ranah kekuasaan pemerintahan di Yogyakarta karena Sultan merupakan orang Golkar.

Sementara Sultan mengekspolitasi simbol-simbol kesultanan dan romantisme sejarah untuk mempertahankan status quo. Ribuan pendukung Sultan pun turun ke jalan. Mereka menggelar sidang rakyat untuk menolak draf RUU DIY versi pemerintah. Dalam sidang terbuka yang digelar di Yogyakarta beberapa hari lalu, mereka mendesak pemerintah mengatur ketentuan mengenai penetapan Sri Sultan Hamengkubuwono X dan Paku Alam IX sebagai pasangan gubernur dan wakilnya.

Sulit memang menyatukan perbedaan argumentasi antara pemerintah dengan pihak keraton. Dari sisi konstitusi, Ketua Mahkamah Konstitusi (MK) Moh Mahfud MD menilai, argumentasi pemerintah dan kesultanan sama-sama benar.

Guru besar hukum tata negara Universitas Islam Indonesia (UII) itu menilai, pendapat Sultan dan Presiden memiliki dasar hukum yang jelas terkait keistimewaan Yogyakarta. “Baik Presiden maupun Sultan, masing-masing punya alasan konstitusional, artinya sama benarnya,” ujar Mahfud.

Di dalam UUD 1945 pasal 18 ayat (4) dijelaskan bahwa kepala daerah harus dipilih secara demokratis. Namun, ketentuan pasal 18B ayat (1) juga menyatakan adanya daerah istimewa dan daerah khusus yang diakui oleh negara.

Dalam upaya menghalau keinginan pemerintah, pihak kesultanan menggunakan argumentasi historis. Dari perkembangan sejarah sebelum kemerdekaan RI, Kesultanan Yogyakarta dan Paku Alam selalu terlibat dalam mekanisme politik pertahanan dan pelestarian budaya. Setidaknya sebagai pusat kebudayaan Yogyakarta Hadiningrat ditandai beberapa unsur penting. Pertama, Keraton

Yogyakarta merupakan harta warisan budaya yang masih tersimpan dan terpelihara utuh. Bukti-bukti fisik dan artefak peninggalan Kesultanan DIY dan Puro Pakualaman masih terpelihara baik terkait dengan bangunan fisik maupun barang-barang peninggalan zaman kuno lainnya.

Selain itu, bagi warga Jawa, keraton bukan hanya menjadi pusat politik dan budaya, tetapi juga merupakan pusat keramat kerajaan. Keraton adalah tempat raja bersemayam dan raja merupakan sumber kekuatan-kekuatan kosmis yang mengalir ke daerah dan membawa ketentraman, keadilan, dan kesuburan.

Alasan lainnya, kepemimpinan informal seperti Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Sri Paduka Paku Alam IX masih tetap memerankan peran penting dalam memelihara tradisi yang didukung oleh sistem pemerintahan tradisionalnya.

Perangkat birokrasi lokal masih berfungsi tidak saja dalam mempresentasikan produk budaya kepada wisatawan domestik dan asing, tapi juga dalam melestarikan tradisi upacara sekaten, upacara labuhan dan lainnya.

Karena latar belakang historis itu, Gusti Bendoro Pangeran Haryo Prabukusumo mengkritik pemerintah yang masih mempertanyakan keistimewaan DIY.

“Pihak-pihak yang mempertanyakan atau meragukan perlu melihat kembali pada Amanat 5 September 1945, disana sudah ditunjukkan secara jelas tentang keistimewaan tersebut,” katanya.

Resistensi yang ditunjukan warga dan pihak keraton tidak dapat diabaikan oleh pemerintah dan DPR. Alasan demokrasi, tidak dapat menghilangkan begitu saja sisi historis yang telah menjadi identitas lokal Yogyakarta. Menurut Syarif, aspek historis dan bernuasa politis, status kesultanan tidak dapat diganggu gugat oleh pemerintah. “Karena kita anggap bagian dari perjalanan bangsa.”

Pemerintah sadar akan hal itu. Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi menyatakan, pemerintah menghormati perbedaan pandangan sejumlah kalangan terkait dengan subtansi draf RUU DIY yang disusun pemerintah.

“Dalam alam demokrasi, perbedaan pandangan adalah sesuatu yang wajar,” jelas Gamawan. Namun, soal status gubernur, pemerintah tetap berbeda pandangan. Gamawan menyatakan, penentuan gubenur Yogyakarta harus sama dengan daerah lain yaitu mengacu pada pasal 18 UUD 1945 yang mengatur mekanisme pemilihan yang demokratis.

Dia juga menghimbau agar pemahaman atas keistimewaan tidak dipersempit hanya dengan penetapan Sri Sultan Hamengkubowono sebagai Gubernur Yogyakarta.
Dalam draf RUU DIY yang diusulkan pemerintah, pemilihan dan pengesahan calon Gubernur merupakan kewenangan DPRD Provinsi.

Calon diusulkan Penyelenggara Pemilihan Kepala Daerah Provinsi. Calon Gubernur dinyatakan sebagai pemenang apabila memperoleh suara 50 persen ditambah 1. Kemudian, jika hanya Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam yang bertahta menjadi pasangan calon Gubernur dan Wakil Gubernur, maka DPRD Provinsi melakukan musyawarah untuk mufakat dalam menetapkan dan mengusulkan kepada Presiden guna disahkan sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur.

Holistik

Meski demikian, tidak bisa pemerintah gegabah memaksakan kehendak. Irfan menyarankan agar pembahasan dilakukan secara hati-hati dan mengedepankan prespektif yang holistik. Ifran menekankan perlunya mengabungkan antara sejarah dan tradisi Yogyakarta dengan bentuk demokrasi modern yang diatur dalam sistem pemerintahan nasional. “Upaya mengabungkan itu tidak mudah. Agak rumit,” katanya.

Secara konseptual, dia menjelaskan jika di semua negara, praktik pemerintahan di daerah di semua negara bersifat simetrik dengan otonomi daerah yang dikembangkan. Artinya, tidak ada kelembagaan formal antar daerah otonom yang berbeda. Seluruh daerah otonom berada dalam kerangka negara kesatuan. “Secara basicly harus ada kesamaan, baik menyangkut kelembagaan politik dan administratif,” katanya.

Karena itu, Irfan tidak sepakat jika keistimewaan Yogyakarta ditempatkan dalam ranah formal. dia beralasan, akan berbahaya jika keistimewaan Yogyakarta ditempatkan di ranah formal, karena akan memunculkan asimetris otonomi.

“Artinya ada daerah yang berbeda baik kelembagaan politik dan administrasi dalam ranah kesatuan, maka itu sudah membawa kita ke arah federal,” jelasnya. Hal itu dikhawatirkan akan mendorong daerah lain untuk mengikuti jejak Yogyakarta. “Ini mengkhawatirkan. Sementara kalau masuk ranah informal, akan aman.”

Asimetris adalah lawan dari simetris yang berarti tak sama. Sementara otonomi simetris diterapkan untuk semua daerah otonom dengan prinsip sama. Dalam hal ini, Irfan menekankan pentingnya kesamaan kelembagaan politik dan administrasi.

Dia mencontohkan daerah istimewa DKI Jakarta, Papua dan Aceh Nanggroe Darussalam yang ranah administrrasinya sama. “Tetapi di Yogyakarta, yang diminta sangat jauh, menyentuh ranah politik dan administrasi.”

Karena itu, Irfan menyarankan agar posisi Sultan ditempatkan dalam ranah informal, tanpa mereduksi eksistensi sultan.

Sementara Syarif menekankan pentingnya ketentuan dalam draf RUU DIY yang dapat memastikan aktualisasi mengenai status kesultanan dalam konsep kekinian. Menurut Syarif, aktualisasi kewenangan kesultanan yang bagian dari keistimewaan Yogyakarta masih kurang jelas seperti diatur dalam UU No 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta.

Menurut dia, UU tersebut masih sangat sederhana rumusannya. “Jadi, apakah akan tetap mempertahankan sesuai UU tersebut, atau ada perluasan atau perlu elaborasi mengenai status kesultanan.”

Fungsi Sultan

Terkait dengan pelaksanaan pemerintahan, Syarif menyarankan agar perlu adanya kepala pemerintah harian yang dipilih secara langsung oleh rakyat atau DPRD Yogyakarta. Sementara Sultan diberikan hak veto untuk mengusulkan atau menggantikan kepala pemerintah harian tersebut.

Dalam hal ini, status Sultan tetap sebagai gubernur. Namun, pelaksanaan kegiatan pemerintahan dilaksanakan oleh kepala pemerintahan harian yang bertanggungjawab pada DPRD Yogyakarta.

“Itu jalan tengah yang perlu dipikirkan, tetap diberikan status gubenur kepada sultan. Tetapi, karena statusnya istimewa, maka tugas dan peran fungsi gubenur, berbeda dengan daerah lain. Yang menjalankan pemerintahan adalah kepala pemerintahan harian yang dipilih secara langsung oleh masyarakat atau dipilih oleh DPRD Yogyakarta.”

Dengan demikian, dinamika politik bisa mendorong adanya check and balances antara pemerintah dengan DPRD Yogyakarta.

Syarif kurang sepakat dengan istilah Gubernur Utama untuk Sultan seperti diatur dalam draf RUU yang diusulkan pemerintah. Menurut dia, Gubernur Utama memunculkan ambigu dan tidak lazim diterapkan. Gubenur Utama identik dengan Gubernur Jenderal di era pemerintah kolonial Belanda. Gubernur Jenderal tersebut membawahi beberapa gubenur. “Yang menjadi persoalan di Yogyakarta itu hanya ada satu gubernur. Jadi, tidak pas.”

Sementara Irfan lebih menempatkan Sultan sebagai simbol negara di Yogyakarta. Namun, bukan berarti Sultan tidak berfungsi. Menurut dia, gubenur dan DPRD merupakan alat bagi Sultan dalam menjalankan fungsi pemerintahan di Yogyakarta, meski sultan tidak masuk dalam ranah formal.

“Namun, harus dipastikan sultan adalah lambaga negara di Yogyakarta.”

Irfan kurang sepakat usulan adanya Gubenur Utama karena dapat karena akan ada dua matahari. Dia mengusulkan agar sistem pemerintahan di Yogyakarta nantinya bersifat parlementer yang dipimpin perdana menteri di tingkat lokal.

“Sehingga sultan masih punya gigi, meski dia lambang, namun dalam keadaan genting bisa masuk (intervensi) karena yang menjalankan pemerintah adalah parlementar lokal,” ujarnya.

M Yamin Panca Setia

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s