Jalan Panjang Menapaki Demokrasi

DEMOKRASI MENGANDUNG MAKNA SAKRAL yang diadopsi sebagian besar negara di dunia ini. Demokrasi telah menjadi prinsip universal yang meletakkan kedaulatan rakyat dalam posisi terhormat di panggung kekuasaan negara. Kedaulatan rakyat diilustrasikan sejajar dengan suara Tuhan (Vox Populi Vox Dei). Titah demokrasi menjadikan penyelenggara kekuasaan dari, oleh dan untuk rakyat. Singkatnya, penyelenggara kekuasaan diposisikan sebagai abdi rakyat yang wajib menjalankan cita-cita yang diharapkan rakyat.
Dalam perkembangannya, hampir semua negara di dunia ini mengklaim mengadopsi prinsip-prinsip demokrasi dalam menjalankan pemerintahannya. Hasil penelitian Amos J Peaslee (1950) menyatakan bahwa dari 83 undang-undang dasar yang diperbandingkannya, terdapat 74 negara yang konstitusinya secara resmi menganut prinsip kedaulatan rakyat (90%). Namun, praktek pelaksanaan gagasan demokrasi sering timbul persoalan antara das sollen dan das sein—antara yang diidealkan, berbeda dengan kenyataan di lapangan.
Hakikat demokrasi pada dasarnya tidak hanya sebatas aspek prosedural, yang menekan soal prosedur, legalitas, serta fungsi lembaga-lembaga politik semata. Namun, harus membumikan nilai-nilai subtansial yang mengacu kepada keseluruhan kebajikan publik (public goods) atau prinsip luhur yang seyogyanya dijunjung tinggi oleh segenap prosedur, legalitas dan kelembagaan. Demokrasi substansial menjunjung tinggi prinsip kedaulatan rakyat, prinsip kemerdekaan, kesetaraan, pinsip saling imbang dan saling kontrol antarlembaga penyelenggara kekuasaan, serta prinsip keadilan, dan suksesi kepemimpinan negara yang berlangsung langsung, umum, jujur, adil, dan memberikan akses kepada semua warga negara untuk melaksanakan hak asasi dalam mengaktualisasikan hak untuk memilih dan dipilih. Prinsip-prinsip demokrasi substantif itu juga harus dapat memastikan berjalannya mekanisme sistem pemerintahan yang mengedepankan adanya checks and balances antar tiga fungsi penyelenggara kekuasaan yakni eksekutif, legislatif dan yudikatif.
Demokrasi bukan saja berarti keputusan (mayoritas) berada ditangan rakyat. Namun disini juga sudah termasuk konsepsi Rechtsstaat, distribusi kekuasaan, perlindungan minoritas serta usaha untuk mengatasi kesewenang wenangan negara. Artinya secara cukup dini membatasi tingkah laku politik penyelenggara kekuasaan negara.
Untuk mendorong demokrasi, Robert N Dahl dalam karyanya Polyarchy menekankan pentingnya jaminan konstitusional. Konstruksi konstitusi yang menjadi syarat untuk mendorong demokratisasi harus memastikan adanya kebebasan untuk beroganisasi dan berekspresi, adanya hak memberikan suara dalam pemilihan umum, adanya eligibilitas (pengakuan) untuk menduduki jabatan publik, adanya hak para pemimpin politik untuk berkompetisi dalam merebut dukungan rakyat, tersedianya sumber-sumber informasi alternatif, adanya pemilu yang bebas dan adil, serta adanya institusi-institusi untuk menjadi kebijakan pemerintah tergantung pada suara rakyat dan ekspresi pilihan politik lainnya.
Dalam sejarah ketatanegaraan di Indonesia, demokrasi harus diakui belum maksimal yang oleh sejumlah ahli hukum tata negara dinilai akibat rapuhnya struktur konstitusi. Sepanjang tahun 1945-2002, Indonesia memang belum pernah memiliki konstitusi yang kokoh yang dapat mendorong demokrasi berkelanjutan (a sustanaible democracy). Konstitusi yang digunakan sebelumnya didesain bersifat sementara dengan melewati proses pembentukan yang kurang demokratis. Konstitusi didesain hanya menjadi simbol bagi sebuah negara. Akibatnya, konstitusi kurang mampu menopang proses perjalanan demokrasi. Sebuah percobaan untuk membuat konstitusi permanen yang demokratis pernah dilakukan antara tahun 1956-1959 melalui Badan Konstituante yang para anggotanya dipilih secara demokratis tahun 1996. Tetapi mengalami kegagalan akibat konflik politik di level elit sehingga mendorong Preside Soekarno menerbitkan Dekrit Presiden pada tanggal 5 Juli 1959.
Konstitusi yang kokoh yang mampu menjamin demokrasi yang berkelanjutan hanyalah konstitusi yang mengatur secara rinci batas-batas kewenangan dan kekuasaan lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif secara seimbang dan saling mengawasi, serta memberikan jaminan bagi warga negara dan hak asasi manusia (HAM). Konstruksi konstitusi juga dibangun berbasis legitimasi, proses pembuatannya demokratis dan diterima oleh seluruh komponen masyarakat, aliran atau faham. (Abdul Mukthie Fadjar, Hukum Konstitusi dan Mahkamah Konstitusi, 2006)

Mementum penguatan struktur konstitusi lewat amandemen guna mengukuhkan nilai-nilai demokrasi menguat pada Mei Tahun 1998 saat terjadi peralihan kekuasaan dari rezim Orde Baru ke Orde Reformasi. Pengembirian kedaulatan rakyat yang dilakukan rezim Orde Baru memunculkan perlawanan rakyat (people power). Bersama mahasiswa dan sejumlah tokoh reformasi, rakyat berbondong-bondong turun ke jalan, berdemonstrasi mendesak elit politik dan pemerintah untuk segera mengubah sistem kenegaraan dari otoriter ke demokrasi. Implementasi sistem kenegaraan bercorak monopolistik yang dikendalikan rezim Orde Baru merupakan faktor utama terjadinya ketimpangan pembangunan, ketidakadilan penegakan hukum, pelanggaran hak asasi manusia (HAM) serta mengakarnya praktek korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) yang menyebabkan semakin mewabahnya kemiskinan di negeri ini. Patalogi itu akibat kuatnya pendulum kekuasaan eksekutif tanpa ada kontrol dari legislatif dan yudikatif.
Tepat kiranya addendum terkenal Lord Acton, guru besar sejarah modern di Universitas Cambridge, yakni power tends to corrupt, and absolute power corrupt absolutely (kekuasaan itu cenderung korup, dan kekuasaan yang absolut cenderung korup secara absolut). Kekuasaan yang tidak terkontrol akan menjadi ladang subur bagi korupsi. Kekuasaan ibarat dua sisi dari satu mata uang. Korupsi selalu mengiringi perjalanan kekuasaan dan sebaliknya kekuasaan merupakan pintu masuk bagi korupsi.
Di sinilah pentingnya pemikiran John Locke (1632-1704) yang memandang perlu adanya pemisahan kekuasaan. Locke menekan perlunya dicegah sentralisasi kekuasaan ke dalam satu tangan atau lembaga. Locke kemudian menawarkan pemisahan kekuasaan politik ke dalam tiga bentuk, yakni kekuasaan legislatif (legislative power), kekuasaan eksekutif (executive power), dan kekuasaan federatif (federative power). Dalam melaksanakan peran dan fungsinya, ketiga kekuasaan politik itu tidak ada saling campur tangan sehingga dapat memastikan berjalannya mekanisme checks and balances. Locke dalam buku karyanya yang terkenal yakni Two Treatises of Government (Dua persepakatan dengan pemerintah) yang terbit tahun 1689, menyuguhkan ide dasar yang menekankan arti penting konstitusi demokrasi yang memosisikan penguasa sebagai pelindung hak milik warga negara. Menurut Locke pemerintah baru dapat menjalankan kekuasaannya atas persetujuan yang diperintah. Dia menekankan kemerdekaan pribadi dalam masyarakat berada di bawah kekuasaan legislatif yang disepakati dalam suatu negara. Locke menilai, kekuasaan legislatif harus lebih kuat ketimbang eksekutif dan kekuasaan yudikatif yang dianggapnya merupakan cabang dari eksekutif.
Kemudian pandangan Locke tersebut dikembangkan lagi oleh Baron de Montesquieu dengan doktrin terkenalnya yakni trias politica yang membagi fungsi kekuasaan negara menjadi tiga fungsi yakni legislatif, eksekutif dan yudikatif. Montesquieu dalam bukunya Espirit des Lois, menekankan jika ketiga fungsi kekuasaan itu harus dilembagakan masing-masing dalam organ negara. Dia menekankan pentingnya pemisahan kekuasaan yang hanya menjalankan satu fungsi, dan tidak boleh mencampuri urusan masing-masing dalam arti mutlak. Namun, dalam perkembangan politik, konsep trias politica yang diidealkan Montesquieu tidak lagi relevan dewasa ini, karena tidak mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga lembaga penyelenggara kekuasaan itu hanya berurusan secara eksklusif. Hubungan antarcabang kekuasaan itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan dan bahkan ketiganya bersifat sederajat dan saling mengedepankan prinsip checks and balances. (Jimly Ashiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, 2006.)
Karena itu, rakyat mengharap peralihan kekuasaan dari Orde Baru ke Orde Reformasi, dapat menciptakan iklim politik yang demokratis, lewat mekanisme checks and balances antarlembaga negara, baik eksekutif, legislatif dan yudikatif sehingga pendulum kekuasaan dapat diarahkan untuk kepentingan rakyat.
Setelah Presiden Soeharto lengser dari singgasana kekuasaannya—yang kemudian digantikan oleh Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie, pemerintah, DPR dan sejumlah akademisi kala itu kemudian melakukan reformasi hukum, politik dan ekonomi, termasuk upaya mempercepat pelaksanaan Pemilihan Umum (Pemilu). Kepemimpinan Habibie sebagai Presiden pun hanya berlangsung 1,4 tahun akibat desakan publik agar digelar Pemilu ulang. Percepatan Pemilu dianggap perlu dilakukan agar Presiden dan Wakil Presiden serta anggota DPR mendapatkan legitimasi yang kuat dari rakyat, termasuk dunia internasional.
Sebelum Pemilu dilaksanakan, Habibie kemudian melakukan reformasi konstitusional menyeluruh, yang dilakukan secara bertahap dan berkelanjutan, khususnya yang menyangkut reformasi politik, reformasi ekonomi dan reformasi hukum. Di bidang politik, diperbaharui berbagai perangkat perundang-undangan untuk penyelenggaraan pemilu yang benar-benar demokratis. Perangkat perundang-undangan yang diperbaharui adalah: UU Pemilu, UU tentang Partai Politik, UU Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD, serta UU Pemerintahan Daerah. (Bacharuddin Jusuf Habibie, Detik-detik yang Menentukan, Jalan Panjang Indonesia Menuju Demokrasi, 2006)

Dari kajian Kelompok Reformasi Hukum dan Perundang-undangan yang dilakukan Tim Nasional Reformasi Menuju Masyarakat Madani yang dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden No.198 Tahun 1998 di era Presiden Habibie, disimpulkan ada lima penyebab gagalnya UUD 1945 sebagai penjaga dan dasar pelaksana prinsip demokrasi dan negara berdasarkan atas hukum, dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. (Gagasan Amandemen UUD 1945 dan Pemilihan Presiden Secara Langsung, Jimly Ashiddiqie dan Bagir Manan, 2002.)

Kelima penyebab itu yakni: Pertama, struktur UUD 1945 menempatkan dan memberikan kekuasaan yang sangat besar terhadap Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif (executive heavy). Presiden tidak hanya pemegang dan menjalankan kekuasaan pemerintahan (chief executive), tetapi juga menjalankan kekuasaan untuk membentuk UU, disamping hak konstitusional khusus (lazim disebut hak prerogative) yakni memberikan grasi, amnesty, abolisi dan lainnya.
Kedua, struktur UUD 1945 tidak menjamin penguatan sistem checks and balances antar cabang-cabang pemerintahan dengan lembaga negara lainnya untuk menghindari penyalahgunaan kekekuasaan atau suatu tidak melampuan wewenang. Akibatnya, kekuasaan Presiden yang besar makin menguat karena tidak cukup mekanisme kendali dan pengimbang dari cabang-cabang kekuasaan lain. Ketiga, terdapat ketentuan yang tidak jelas (vaque), yang membuka peluang penafsiran yang bertentangan dengan prinsip negara berdasarkan konstitusi. Misalnya, ketentuan tentang pemilihan kembali Presiden. Ketidakjelasan ketentuan tersebut menumbuhkan praktik pelanggengan kekuasa karena Presiden yang sama dapat dipilih terus menerus, tanpa mengindahkan sistem pembatasan kekuasaan sebagai suatu prinsi dasar negara berdasarkan konstitusi.
Keempat, struktur UUD 1945 banyak mengatur ketentuan organik (UU organik) tanpa disertai arahan tertentu mengenai materi muatan yang harus diikuti atau dipedomi. Segala sesuatu diserahkan secara penuh kepada para pembentuk UU. Akibatnya terjadi perbedaan-perbedaan antara UU organik yang serupa atau objek yang sama, meskipun sama-sama dibuat atas dasar UUD 1945. Kelima, tidak ada kelaziman UUD memiliki Penjelasan yang resmi. Apabila kemudian, baik secara hukum atau kenyataan, Penjelasan diperlakukan dan mempunyai kekuatan hukum seperti UUD (Batang Tubuh). Penjelasan UUD 1945 bukan hasil kerja badan yang menyusun dan menetapkan UUD 1945 (BPUPK dan PPKI), melainkan hasil kerja pribadi Supomo yang kemudian dimaksukan bersama-sama Batang Tubuh ke dalam Berita Republik Indonesia Tahun 1946 dan kemudian dalam Lembaran Negara RI Tahun 1959 (Dekrit Presiden).
Amandemen UUD 1945 yang dilakukan di era reformasi memang harus diakui telah memunculkan implikasi positif bagi iklim demokrasi di Indonesia. Sistem ketatanegaraan mulai berubah. Tidak lagi berwatak executive heavy, namun telah ada pembatasan kekuasaan dan penciptaan mekanisme checks and balances dalam hubungan antarlembaga negara. Dinamika politik pun berubah dari sistem otoriter menuju fase liberal—yang menuntut pendefinisian ulang hak-hak politik rakyat. Dalam suksesi politik, rakyat juga dapat mengaktualisasikan hak politiknya untuk memilih presiden langsung, umum, bebas dan rahasia, dalam pemilihan presiden dan wakil presiden.
Sementara pelaksanaan Pemilu pada masa Orde Baru, meski dapat berlangsung secara periodik yakni tahun 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997, namun Pemilu didesain untuk mengebiri kedaulatan rakyat. Hegemoni dan dominasi penguasa begitu besar. Jargon Demokrasi Pancasila manipulasi esensi demokrasi.

Selain itu, struktur UUD 1945 terdapat ketentuan yang tidak jelas, yang membuka peluang penafsiran yang bertentangan dengan prinsip negara berdasarkan konstitusi yang memandang pentingnya regulasi kekuasaan secara teratur dan demokratis. Ketentuan tentang pemilihan kembali Presiden tidak jelas mengenai regulasi kekuasaan akhirnya melanggengkan kekuasaan Presiden Soeharto selama 32 tahun.
Dinamika politik pada masa Pemilu Orde Baru berlangsung semu karena terkooptasinya kebebasan berpolitik. Sesuai peraturan Fusi Partai Politik tahun 1975, Pemilu pada sepanjang Orde Baru hanya diikuti dua partai politik dan satu Golongan Karya yang selalu menjadi pemenang di setiap Pemilu. Pada masa Orde Baru juga peran militer dalam politik sangat besar. Keterlibatan Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI)—yang sekarang menjadi Tentara Nasional Indonesia (TNI) dalam politik, dikukuhkan lewat konsep Dwifungsi ABRI yang ditetapkan dalam Ketetapan No.XXIV/MPRS/1966 tentang Kebijaksanaan dalam Bidang Pertahanan dan Keamanan, Keputusan Presiden No/132/1967 (24 Agustus 1967) tentang pokok-pokok organisasi Departemen Pertanahan dan Keamanan.
Dalam penentuan calon legislatif di Pemilu pada masa Orde Baru juga sepenuhnya berada di tangan elit partai di tingkat masing-masing. Akibatnya, aspirasi dan kepentingan masyarakat tentang siapa yang layak menjadi calon cenderung di fait accompli oleh partai politik. Apalagi, dalam sistem praktik sistem proporsional yang berlaku selama Orde Baru, masyarakat hanya memilih atau mencoblos tanda gambar partai, sedangkan para calon telah disusun dan dipersiapkan sebelumnya oleh elit partai tanpa keterlibatan masyarakat. Sistem Pemilu juga didesain secara manipulatif untuk mempertahankan struktur politik yang berlaku. Penyelenggara pemilu, baik di tingkat pusat dan lokal, hampir seluruhnya adalah aparatur pemerintah. Sementara caleg yang diajukan tiga partai politik yakni Golkar, Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI), telah melalui mekanisme screening sebelumnya oleh aparatur negara. Kecenderungan sistem Pemilu Orde Baru berdampak pada rendahnya kualitas keterwakilan para calon dan para wakil rakyat yang duduk di lembaga legislatif, rendahnya kualitas akuntabilitas wakil rakyat terhadap rakyat yang diwakilinya, rendahnya kualitas lembaga legislatif sehingga muncul penilaian jika legislatif hanya lembaga stempel yang melestarikan kekuasaan rezim Orde Baru.
Hak politik rakyat baru dapat diaktualisasikan di tahun 2004. Sekitar 153 juta jiwa rakyat Indonesia mengaktualisasikan hak politiknya untuk memilih secara langsung anggota DPR dan DPRD, Presiden dan Wakil Presiden dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Perhelatan politik lima tahunan itu merupakan implementasi amandemen Ketiga UUD 1945 yang disahkan 10 November 2001 lalu. Meski demikian, hasil Pemilihan Presiden 2004 kurang berhasil mengukuhkan sistem presidensial di lingkungan politik multipartai di negara ini. Realitas politik menunjukan adanya hubungan yang tidak harmonis antarkekuatan politik, baik di internal pemerintahan, maupun saat eksekutif berhubungan dengan legislatif. Di internal pemerintahan, koalisi lintas partai yang dibangun Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wakil Presiden Jusuf Kalla yang menjadi pemenang di Pemilihan Presiden 2004 lalu nyatanya dihadapi goncangan karena inkonsistensi aktor-aktor politik yang tidak konsisten melaksanakan skenario pemerintahan presidensial sebagai konsekwensi kesepakatan nasional.

M. Yamin Panca Setia

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s