Revolusi Birokrasi Lewat UU Administrasi Pemerintahan

Merevolusi Birokrasi Lewat UU Administrasi Pemerintahan

DRAF Rancangan Undang Undang Administrasi Pemerintahan (RUU AP) telah final. Perangkat hukum yang akan menjadi instrumen reformasi birokrasi itu tinggal menunggu terbitnya Amanat Presiden untuk dikirim ke DPR guna mengawali pembahasan menjadi UU. ”Insya Allah akhir tahun sudah ada pembahasan awal dengan DPR,” kata Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (Meneg PAN) Taufik Effendi di Jakarta, Rabu (9/10).

Subtansi yang tergandung dalam draf RUU yang dirancang Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (Kemneg PAN) itu cukup revolusioner.

RUU AP akan mengarahkan tertibnya penyelenggaraan administrasi pemerintahan, menciptakan kepastian hukum, mencegah penyalahgunaan wewenang, menjamin akuntabilitas pejabat pemerintahan atau badan, memberikan perlindungan hukum kepada masyarakat maupun aparatur pemerintah, menerapkan asas-asas umum pemerintahan yang baik, dan memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada masyarakat.

RUU AP juga memberikan ruang kepada publik untuk mengajukan keberatan dan upaya administratif atau gugatan kepada Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) sehingga hak individu dan masyarakat dilindungi dari praktik mal-adminstrasi dan peyalahgunaan pejabat pemerintahan.

“Jadi, UU AP akan menjadi filter terdepan membentuk pemerintahan yang anti korupsi, kolusi dan nepotisme di tubuh birokrasi yang dilakukan pejabat pemerintahan atau badan,” kata Taufiq.

Dengan sendirinya, lanjutnya, UU AP kelak akan mengubah mind set (pola pikir) dan cultural set (pola budaya) dalam penyelenggaraan negara. ”Selama ini proses birokrasi berjalan secara improvisasi yang menjadi penyebab malapetaka negeri yang berlangsung selama 62 tahun,” ujar Taufiq.

Meneg PAN yakin, RUU AP yang menjadi insiatif pemerintah akan menjadi formula tepat, taktis dan strategis guna mempercepat reformasi birokrasi menuju konstruksi pemerintahan yang baik, demokratis, bebas korupsi, kolusi dan nepotisme.

Eko Prasojo, pakar kebijakan publik Universitas Indonesia (UI) yang menjadi tim ahli penyusunan RUU AP mengatakan, akan menutup celah penyalahgunaan wewenang yang dilakukan pejabat negara yang merugikan masyarakat.

Ray Rangkuti, Direktur Lingkar Madani untuk Indonesia (Lima) memimpikan RUU AP segera disahkan menjadi UU. ”Jika telah disahkan, maka itu adalah prestasi pemerintah dan DPR yang luar biasa. Saya memimpikan UU itu segera berlaku di Indonesia untuk mendorong terwujudnya good and clean governance,” harapnya.

Ray memberikan apresiasi atas RUU AP. ”Itu bagus sekali. UU AP dapat memberantas korupsi di birokrasi.” Menurut dia, korupsi terjadi di birokrasi karena besarnya peluang, sedikitnya kontrol dan ketidakberanian seorang aparat pemerintah menolak perintah atasan, meski diketahui perintah atasannya itu melanggar UU.

Dengan terbitnya UU AP, maka semua aparatur birokrasi tidak tunduk ke atasan, namun tunduk pada UU. Seorang bawahan nantinya dapat menolak perintah atasan jika perintah itu melanggar UU. Penolakan bisa diajukan ke atasan yang bersangkutan. Selama ini, memang belum diatur mekanisme yang memberikan kesempatan seorang bawahan untuk mengajukan keberatan atas perintah atasan.

Pengakuan Anto, seorang PNS di sebuah dinas kabupaten di Lampung misalnya. Dia pernah menjadi perencana dalam sebuah proyek pengadaan barang yang didanai APBN. Anto gelisah karena proposal yang memuat daftar harga barang yang sudah disetujui atasannya—lewat persetujuan kepala daerah beraroma manipulatif.

Anto tahu persis harga barang sebenarnya lebih murah dibandingkan harga yang tercatat di proposal itu. Perbedaan harga barang yang dilampir dalam proposal dengan dengan harga barang dipasar mencapai 40 persen (harga barang), selebihnya 60 persen masuk ke kantong pribadi.

Selain itu, lanjut Anto, proposal cuma sebatas mencari uang karena Anto tahu jika rincian rupiah untuk pembelian barang dalam proposal tidak sesuai kebutuhan. ”Kebutuhan barang sudah overload. Buat apa lagi mengajukan dana.”

Anto coba memberontak. Pernah suatu ketika dia mengirim surat kaleng ke pihak kejaksaan. Tapi, tidak juga direspon. Mau terang-terangan melapor atas ketidakjujuran itu, Anto takut di-black list atasannya. Terpaksa, dia menjadi ambivalen hingga akhirnya dia mengorbankan kaidah etika sebagai abdi negara.

Asmawi Rewansyah, Deputi Bidang Tatalaksana Kemen PAN, persoalan itu dapat dijawab dengan UU AP. Dengan UU AP, bawahan dapat menolak perintah atasan jika mandat yang diberikan menyalahi aturan. UU AP akan menjadi kontrol internal bagi instansi pemerintah. Laporan penolakan itu kemudian diajukan kepada pejabat atau badan yang mengeluarkan keputusan adminstrasi. Makanya, UU AP nanti harus disosialisasikan secara maksimal untuk menjadi kontrol intern instansi pemerintah.

Masyarakat juga diberikan akses untuk berpartisipasi dalam dengar pendapat dan hak melihat dokumen adminstrasi, dan berhak mengajukan upaya keberatan administratif. Dalam kondisi ini, pejabat wajib memberikan alasan terbitnya keputusan administrasi pemerintah (KAP) .

Dalam pasal 18 tentang Dengar Pendapat ditegaskan, pejabat pemerintahan wajib memberikan kesempatan kepada pihak-pihak yang berkepentingan untuk didengar pendapatnya mengenai fakta dan dokumen terkait sebelum membuat keputusan pemerintah yang memberatkan, membebani dan mengurangi hak perorangan. KAP tidak boleh menambah beban individu yang bersangkutan. Setiap KAP juga harus diberikan alasan yang faktual dan hukum yang menjadi dasar pembuatan keputusan.

Draf RUU AP juga mengantisipasi terjadinya konflik kepentingan (Pasal 12-14) yang biasa terjadi dalam pengambilan keputusan. Untuk itu, dalam RUU AP ditegaskan, pejabat tidak boleh membuat keputusan jika dirinya terlibat dalam keputusan, mewakili kepentingan kerabat dan keluarga, mewakili pihak yang terlibat, dan menjadi pihak yang bekerja dan mendapat gaji dari pihak yang terlibat, serta enjadi pihak yang memberikan rekomendasi kepada pihak yang terlibat.

Sanksi

Dalam draf yang ditawarkan pemerintah, tercantum sanksi pidana, perdata dan administrasi atas pelanggaran administrasi. Sanksi pidana akan dikenakan jika ditemukan adanya tindakan melawan hukum dalam proses administrasi seperti indikasi praktik korupsi. Menurut Eko, sistem pemerintahan di Indonesia belum terbangun dengan baik, serta tidak ada kekuatan sanksi atas pelanggaran administrasi. Di Indonesia sebenarnya sudah banyak sanksi seperti yang diatur dalam KUHP pidana dan perdata.

”Tetapi kenapa tidak membaik sistem kenegaraan ini. Apa yang salah? Itulah yang menjadi alasan dicantumkan sanksi pidana, perdata dan administrasi dalam UU AP apabila ditemukan adanya tindakan melawan hukum dalam proses administrasi seperti indikasi terjadinya korupsi.”

RUU AP juga mempertegas soal sanksi administratif yang harus dilaksanakan pejabat atasan yang terlibat pelanggaran administratif. Sanksi tersebut berupa teguran lisan dan tertulis, pemberhentian sementara, pemberhentian secara hormat dan tidak hormat, dikurang atau dicabut hak jabatannya, pembayaran kompensasi atau ganti rugi, serta publikasi lewat media. “Meski pejabat itu sudah pengsiun, tetapi kalau keputusan itu dibuat saat dirinya menjabat yang menyebabkan kerugian maka tetap harus dibayar,” katanya.

Namun, jika hakim memutuskan pelanggaran administrasi yang dilakukan pejabat karena terkait tanggungjawab jabatan, maka negara yang harus membayar.

Namun, jika kerugian terjadi karena terkait tanggungjawab pekerjaan, maka pribadi yang membayar. ”Nanti hakim yang akan menentukan bentuk tanggungjawabnya, apa atas nama negara atau pribadi.”

Soal sanksi dipertegas oleh Safri Nugraha, guru besar Hukum Administrasi Negara Universitas Indonesia (UI) yang menjadi tim ahli dalam proses penyusunan RUU AP.

Menurut dia, dalam draf RUU AP, jika ada keterlambatan dan kelalaian dalam melaksanakan sanksi administratif, maka akan dikenakan pembayaran denda. Sanksi diarahkan agar ada kepastian hukum apabila terjadi pelanggaran administrasi sekaligus menjadi efek jera. Sanksi akan dikenakan kepada pejabat atau pelaksana administrasi negara itu juga menekankan pentingnya pengembalian uang negara.

Hadirnya RUU tersebut juga akan memperkuat wewenang hakim di Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) untuk mengeksekusi pejabat TUN yang melakukan pelanggaran. Selama ini, PTUN mengidap impoten karena tak mampu mengeksekusi putusannya saat berhadapan dengan dalih para pengacara yang menyatakan kebijakan yang ditetapkan dan dilaksanakan kliennya yakni pejabat pemerintahan selalu mengatasnamakan negara sehingga yang bertanggungjawab adalah negara sebagai institusi, bukan tanggungjawab pribadi. ”Eksekusi juga lemah karena penyelesaiannya di lapangan golf,” kata Asmawi Rewansyah, Deputi Bidang Tatalaksana Kemen PAN.

Menurut Asmawi, mandulnya keputusan PTUN karena belum adanya hukum materi karena itu kehadiran UU AP akan menjadi hukum materil bagi PTUN. Di RUU AP, hakim TUN diberikan kewenangan eksekutorial semacam juru sita, kompetensinya sangat besar. Ada pasal yang memberikan full execution kepada hakim TUN yang selama ini tidak ada. Aswami menambahkan, semua hakim TUN mendukung perluasan wewenang tersebut. Namun, hakim TUN mengharap gaji dinaikan karena gajinya kecil. ”Kita sepakat untuk menaikan gaji hakim TUN lima kali lipat. Namun, jika para hakim TUN mempermainkan perkara, mereka akan langsung dipecat.”

Tak Hanya Pengesahan UU

Inisiatif pemerintah menggulirkan RUU Administrasi Pemerintahan (AP) disambut positif oleh sejumlah kalangan. Gayus Lumbuun, anggota Komisi III DPR bidang Hukum dari Fraksi Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP) menilai RUU AP diarahkan untuk memperbaiki kinerja birokrasi.

Gayus memberikan apresiasi kepada pemerintah karena RUU yang diusulkan itu justru kelak akan mengikat kaki pejabat pemerintahan untuk mudah menyalahgunakan wewenangnya. Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Krisnadwipayana itu menilai, tidak ada alasan bagi DPR untuk tidak segera mengesahkannya menjadi UU.

Gayus memastikan, DPR akan menerima hadirnya UU AP karena dapat menjadi instrumen birokrasi yang selama ini berjalan atas dasar kapasitas pejabat yang pengaruhnya kuat atas proses penyusunan dan pelaksanaan kebijakan.

”Dengan RUU AP, penyelenggaran pemerintah akan menjadi sebuah sistem yang baik sehingga pemerintahan tidak berjalan tergantung person,” katanya.

Namun, Gayus menilai, reformasi birokrasi tidak berhenti pada pengesahan RUU AP saja. Kongkritisasi asas-asas pemerintahan yang baik harus sampai pada implementasi di penyelenggaraan pemerintahan. Dapatkah asas-asas pemerintahan yang baik menjadi bagian dari budaya hukum (legal culture) administrasi pemerintahan, dan perilaku adil, serta menghargai hukum administrasi pemerintahan.

Untuk itu, Gayus juga memandang perlu tersediannya sistem kepegawaian yang profesional dan berwawasan nasional, profesional yang bebas KKN. Dibutuhkan pula restrukturisasi kepegawaian negara yang didukung peningkatan kesejahteraan dengan gaji berbasis kinerja, desentralisasi kepegawaian yang berwawasan nasional, rekrutmen atas basis prestasi dan kompentensi, pembatasan jabatan politik pada birokrasi pemerintah, dan penetapan code of conduct (etika birokrasi).

Pakar hukum administrasi negara Universitas Gajah Mada (UGM) Zainal Arifin Muchtar menyambut positif digulirkannya RUU AP karena mencantumkan sanksi pidana, perdata dan adminstrasi atas pelanggaran administrasi yang dilakukan pejabat pemerintah sehingga menutup celah kolusi, korupsi dan nepotisme.

Namun, Zainal menilai ruang ringkup draf RUU AP terlalu kecil dan ditemukan beberapa kelemahan. ”Draf yang telah disusun banyak bolong. Misalnya mengenai aturan-aturan yang jelas tentang hal-hal yang diperbolehkan atau tidak oleh aparat. Sasarannya belum jelas, baru teori saja, tidak ada klasifikasi yang jelas kalau kita bicara soal ruang Lingkup,” kata Zainal.

Zainal menekankan perlunya standar yang jelas dalam RUU Administrasi seperti pencantuman sanksi dan tidak hanya memaksimalkan sanksi adminstrasi semata yang kurang memberikan efek jera sehingga pemberantasan korupsi di birokrasi terhalang. Kalau pun disebutkan adanya sanksi pidana dalam draf itu, Zainal menilai hanya bisa sedikit menutup celah praktik korupsi yang dibungkus dalam tindakan adminstrasi.

”Klasifikasinya tidak tercatat secara jelas, perbuatan tercela pejabat pemerintah itu apa saja. Itukan terlalu banyak ketidakjelasan pelanggaran. Apa yang dimaksud dengan pelanggaran itu?” tanya Zainal.

Ketidakjelasan itu dipastikan akan menghadapi kendala teknis di lapangan. ”Orang akan berdebat, soal bagaimana, dan apa yang dimaksud dengan perbuatan melanggar itu.”

Sementara itu, Direktur Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) Bivitri Susanti yakin UU AP akan mengubah mind set (pola pikir) dan cultural set (pola budaya).

”Kultur birokrasi bisa berubah lewat UU karena mempengarui dan memaksa perilaku sehingga terinstitusionalkan,” ujarnya.

Menurut Bivitri, UU AP adalah awalan untuk mereformasi birokrasi secara menyeluruh. Namun, dia menilai, UU AP tidak akan mampu mereformasi birokrasi jika hanya ditingkatan teks belaka. Tetapi perlu sosialisasi dan pelatihan.

RUU yang telah disusun tidak lagi bicara seputar asas dalam membentuk birokrasi pemerintahan yang melayani publik. Namun, dilengkapi instrumen mekanisme pelaksanaan reformasi birokrasi.

Eko Prasojo, pakar kebijakan publik Universitas Indonesia (UI) mengatakan, RUU AP hanya satu batu lompatan untuk menyukseskan refromasi birokrasi. Untuk mereformasi secara menyeluruh, harus juga didukung UU Pelayanan Publik. Pemerintahan tidak akan berjalan dengan baik jika tidak didukung reformasi kepegawaian. Reformasi birokrasi juga membutuhkan UU Pengawasan terhadap pejabat negara.

Diskresi

Pembatasan dan kejelasan diskresi dianggap penting untuk mengantisipasi penyalahgunaan wewenang yang dilakukan pejabat. Ketidakjelasan aturan mengenai diskresi kadang dijadikan pembenaran bagi pejabat negara yang mengaktualisasikan kebebasan bertindak atau sewenang-wenang (willekeur) atas keputusannya sebagai pejabat publik.

Akibatnya, pihak tertentu mengalami kerugian. Karena itu, dalam RUU AP, pasal 16 diatur soal diskreasi. Diskreasi dalam mengambil keputusan wajib mempertimbangkan tujuan diskresi, disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar diskresi serta asas-asas pemerintahan yang baik yang melarang penyalahgunaan wewenang.

Peter Rimmele, Senior Advisor Gesellschaft Fuer Technische Zusammenarbeit (GTZ) yang terlibat sebagai penasihat Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara mengatakan, keputusan diskresi dilakukan hanya untuk mengatasi bencana alam, apabila negara dalam keadaan darurat, apabila belum diatur dalam konstitusi dan hanya dilakukan oleh pejabat tinggi.

Pelaksanaan diskresi administratif tidak boleh didasarkan atas kemauan sendiri, apalagi dilakukan secara sewenang-wenang, namun harus berdasarkan hukum administrasi dan konstitusi. Pejabat pemerintahan yang menggunakan diskresi wajib mempertanggungjawabkan keputusannya kepda pejabat atasanya dan masyarakat yang dirugikan akibat diskresi yang telah diambil.

Bagi masyarakat, memiliki hak atas diskresi yang bebas dari kesalahan yang berbentuk melebihi proporsi. Misalnya, dalam IMB diberikan batas mendirikan bangunan 4-5 lantai, namun pejabat memberikan izin untuk 6 lantai, atau diskresi yang kurang dari proporsi seperti IM diberikan batas bangunan 4-5 lantai, namun pejabat memberikan izin untuk 3 lantai.

Terhadap diskresi administratif dapat dilakukan pengujian dalam upaya administratif oleh instansi atasan dan dilakukan pengujian dalam gugatan PTUN oleh hakim. Eko Prasojo, tim ahli kebijakan publik Universitas Indonesia (UI) yang ikut dalam proses penyusunan RUU AP mengatakan, aturan soal diskresi dalam keputusan dan tindakan pejabat administrasi pemerintahan menjadi instrumen bagi pejabat untuk membuat keputusan berdasarkan penilaian batas-batas pemberian diskresi.

Batas-batas penggunaan diskresi yakni tidak bertentangan dengan hukum dan HAM dan peraturan perundang-undangan, wajib menerapkan asas umum pemerintahan yang baik, serta tidak bertentangan dengan ketertiban umum dan kesusilaan.

“Dengan dengan demikian, ada jaminan kepada pejabat pemerintah bahwa sepanjang dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya dilandasi pada prinsip pemerintah yang baik, maka pejabat tersebut dijamin perlindungan hukum,” ujar Meneg PAN Taufiq Effendi.

Pakar hukum administrasi negara Universitas Gajah Mada (UGM) Zainal Arifin Muchtar menjelaskan secara teoritik, penafsiran diskresi sangat luas dan beragam. Ada ahli hukum yang mengatakan diskresi adalah the rights choice between two choices atau hak memilih di antara dua pilihan.

Namun, ada juga yang mengatakan diskreasi adalah tidak ada pilihan tetapi diperbolehkan memilih. “Jika ada dua jenis penilaian itu dijelaskan oleh pengertian yang standar, maka akan terjadi perdebatan soal penentuan. Adanya standar mengenai peraturan diskreasi sudah cukup penting.

Zainal menambahkan, dengan adanya aturan diskresi, maka pejabat dapat dengan bebas bertindak karena ada koridor hukumnya yang jelas. Sebelumnya, Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan pada 2006 pernah melakukan penelitian yang menunjukan banyak pejabat publik baik di pusat maupun di daerah yang tidak bersedia menjadi pimpinan suatu proyek (Pimpro) lantaran takut dituduh korupsi.

“Tidak ada alasan dari pihak adminsitrasi pemerintahan menjadi takut untuk memegang proyek karena takut dituduh korupsi. Tidak. Justru dengan adanya aturan diskresi, maka tindakan pejabat akan lebih terjaga,” ujar Zainal.

M. Yamin Panca Setia

Photo: http://www.ebizzasia.com

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s