Asah Taji PTUN Dengan UU AP


“PTUN impoten,” cetus Frans Hendra Winata, anggota Komisi Hukum Nasional. Frans mengeluh karena Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) seolah tak memiliki taji lantaran begitu banyak keputusan PTUN yang tak maksimal dieksekusi sehingga tak memberikan rasa keadilan yang diharapkan.

Apa yang dikeluhkan Frans memang sesuai kenyataan. PTUN masih belum maksimal memberikan rasa keadilan yang diharapkan oleh para pencari keadilan.

Menurut Frans, PTUN mengidap impoten karena tak mampu mengeksekusi putusannya saat berhadapan dengan dalih para pengacara yang menyatakan kebijakan yang ditetapkan dan dilaksanakan kliennya yakni pejabat pemerintahan selalu mengatasnamakan negara sehingga yang bertanggungjawab adalah negara sebagai institusi, bukan tanggungjawab pribadi.

“Birokrat khan bekerja sebagai institusi, kalau ada kelalaian yang dilakukan dia, maka negaralah yang harus bertanggungjawab membayar ganti ruginya. Akibatnya, keputusan PTUN menjadi impoten. Itu letak persoalannya,” imbuh Frans.

Mantan Hakim Karier PTUN yang juga pernah menjadi Hakim Agung Benjamin Mangkoedilaga mengakui kelemahan PTUN adalah dalam mengeksekusi keputusannya.

“Pelaksanaan eksekusi amat tergantung pada kesadaran para pejabat itu sendiri. Kalau para pejabatnya tidak memiliki rasa kesadaran hukum yang tinggi, ya begitulah,” ujar Benjamin.

Kelemahan dalam mengeksekusi kemudian melatarbelakangi terbitnya UU No.9 Tahun 2004 jo UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN. UU tersebut diharapkan dapat memperkuat eksekusi atas semua keputusan yang ditetapkan PTUN. Namun, UU itu pun ternyata masih memunculkan pesimisme publik.

Pesimisme muncul karena UU tersebut tidak mengatur secara rinci tahapan upaya eksekusi secara paksa yang bisa dilakukan atas keputusan PTUN. Eksekusi PTUN seringkali tertunda karena adanya upaya banding, kasasi, atau peninjauan kembali (PK) sehingga memaksa majelis hakim menunda eksekusi. ”Namun, kalau eksekusi tidak dapat dilaksanakan, maka PTUN berwenang untuk melaporkan kepada atasan yang bersangkutan yang puncaknya dilaporkan kepada Presiden,” kata Benjamin.

Permasalahannya, Pejabat TUN yang dinyatakan kalah di PTUN juga kerap memposisikan dirinya bukan sebagai terhukum sehingga sering mengabaikan keputusan PTUN. Keputusan PTUN dinilai hanya sekedar mengkoreksi keputusannya yang dianggap salah dan merugikan masyarakat.

Frans menilai, persoalan penting untuk disikapi guna mewujudkan efektivitas PTUN sebagai bagian dalam mendorong terwujudnya tata pemerintahan yang baik (good corporate governance). Efektivitas PTUN diarahkan untuk mengontrol pelaksana administratif pemerintahan sehingga kualitas produk-produk kebijakan TUN yang dihasilkan dapat dipertanggungjawabkan.

Menurut dia, ketidakmampuan PTUN karena hukum adminstrasi pemerintahan di Indonesia belum efektif sehingga perlu pengaturan.

“Masalah administrasi adalah masalah yang rumit di Indonesia karena menyangkut manusia, sistem dan aturan administasi sehingga perlu diatur.”

Frans menilai, UU No.9 Tahun 2004 menujukan adanya kelemahan dalam eksekusi sehingga harus diperbaiki. Namun, yang paling penting adalah perbaikan perilaku aparat penegak hukum agar konsisten melaksanakan tanggungjawabnya. ”UU tersebut akan menjadi huruf mati, kalau tidak ditegakan secara konsisten.”

Alzier Dianis Thabranie sempat senang setelah Mahkamah Agung (MA) mengeluarkan keputusan kasasi yang memenangkan dirinya dalam perkara Tata Usaha Negara (TUN) berkaitan terbitnya dua Surat Keputusan (SK) Menteri Dalam Negeri (Mendagri) Hari Sabarno di era kepemimpinan Presiden Megawati Soekarno Putri.

Alzier menggugat Hari Sabarno karena telah mengeluarkan SK Mendagri Nomor 161.27-598/2003 tanggal 1 Desember 2003 yang membatalkan hasil pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur Lampung periode 2003-2008 yang telah dimenangkan pasangan Alzier dan Ansory Yunus.

Alzier juga menggugat SK Mendagri No.121.27/1.989/SJ tertanggal 1 Desember 2003 tentang Pilgu dan Wagub Lampung ulang yang kemudian dimenangkan pasangan Sjachroedin ZP-Syamsurya Ryacudu sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Lampung. Tepatnya tanggal 13 Mei 2004 lalu, PTUN Jakarta mengeluarkan putusan No.010/PEN.M/2004/PTUN-Jkt yang menyatakan dua SK Mendagri tersebut tidak sah dan memerintahkan Mendagri untuk mencabutnya.

Mendagri kemudian melakukan banding ke Pengadilan Tinggi TUN Jakarta. Namun, Pengadilan Tinggi TUN Jakarta justru semakin mengukuhkan keputusan yang memenangkan Alzier. Atas kekalahannya, Mendagri pun mengajukan kasasi ke MA. Lagi-lagi, MA tetap memenangkan gugatan Alzier. Secara de jure (secara hukum) Alzier paling berhak menjadi gubernur Lampung daripada Sjachroedin.

Meski menang, Alzier sayangnya terpaksa menenggelamkan ambisi politiknya untuk menjadi Gubernur Lampung. Pasalnya, keputusan kasasi MA yang memenangkannya tak segera dieksekusi. Kompromi politik di tingkat pusat rupanya mengalahkan keputusan tersebut. Sjachroedin ZP dan Syamsurya Ryacudu tetap bertahan sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Lampung.

Kasus Alzier adalah salah satu dari sekian banyak sulitnya eksekusi keputusan PTUN. Kesulitan akan timbul jika yang terkena putusan PTUN adalah pejabat TUN di tingkat hirarki tertinggi di suatu lembaga sehingga sulit menggunakan kekuatan memaksa. Pelaksanaan eksekusi tergantung kesadaran hukum pejabat TUN.

Ketidakmampuan mengeksekusi keputusan PTUN itu kemudian mengilhami lahirnya UU No.9 Tahun 2004 tentang PTUN. UU tersebut membuka akses masyarakat untuk menggugat perbuatan melawan hukum ke Pengadilan Negeri jika ada pejabat TUN yang tidak melaksanakan putusan PTUN. Masyarakat juga memungkinkan untuk mengajukan gugatan perwakilan kelas (class action) jika ada putusan TUN yang merugikan suatu komunitas masyarakat tertentu.

Namun, Ketua Muda MA Bidang Tata Usaha Negara Prof. Paulus Effendi Lotulung menjelaskan, upaya paksa seperti yang tercantum dalam UU No. 9 Tahun 2004 amat tergantung dari laporan. Kalau tidak ada laporan, pejabatnya tidak melaksanakan, bagaimana pengadilan tahu pejabat tidak melaksanakan.

Upaya paksa tersebut bentuknya perintah membayar uang paksa kepada pejabat yang tidak mau melaksanakan putusan, dijatuhkan sanksi administratif kepada pejabat, lalu diumumkan ke publik lewat media bagi pejabat yang tidak mau melaksanakan putusan.

Meski sudah didukung UU, PTUN agaknya telah mengalami malfungsi lantaran penerimaan, dan penanganan perkara yang ada pada PTUN kurang mampu menyerap perkara yang benar-benar terjadi di masyarakat. Produk putusan PTUN kurang mampu menjadi instrumen pe nyelesaian sengketa, dan sekaligus menjadi tujuan dari akses kekeadilan itu sendiri.

Sistem yang dikembangkan PTUN dalam pelaksanaan putusan kurang mampu memberikan akses kekeadilan yang dibutuhkan oleh pencari keadilan, dan belum adanya dukungan prinsip dasar asas-asas Hukum Administrasi Negara kepada sistem PTUN guna

menjalankan fungsi perlindungan hukum dan akses ke keadilan bagi masyarakat.

Dari hasil penelitian Yos Johan Utama, Pakar Hukum Tata Negara Universitas Dipanegoro, diketahui jika perkara-perkara yang tidak sesuai dengan desain sistem PTUN akan dikesampingkan. Kegagalan fungsi sistem PTUN dalam menjalankan peran sebagai akses ke keadilan akibat tidak adanya instrumen pendukung sistem peradilan singkat sehingga menyebabkan kegagalan dalam mengupayakan penanganan perkara secara cepat atau singkat.

Yos juga menilai, ketidakadilan dalam pengenaan sanksi terhadap para pihak yang bersengketa, tidak adanya mekanisme perdamaian dalam penyelesaian sengketa, pembatasan nilai ganti rugi kompensasi yang menyebabkan tidak terakomodirnya rasa keadilan dari pihak pencari keadilan. Ketidaktajaman isi putusan, mengakibatkan munculnya permasalahan dalam pelaksanaan putusan.

Dia juga menyebut dukungan yang lemah dari prinsip-prinsip hukum administrasi negara yang menyebabkan inkonsistensi sistem PTUN dengan sistem peradilan lainnya, terutama dengan peradilan umum.

Kemudian adanya beberapa prinsip atau asas Hukum Administrasi Negara yang tidak mendukung sistem pelaksanaan putusan PTUN, yakni asas dat de rechter niet op de stoel van het bestuur mag gaan zitten (hakim tidak boleh duduk di kursi pemerintah), asas Benda publik tidak dapat diletakkan sita jaminan, Asas Rechtmatigheid van bestuur yakni atasan tidak berhak membuat keputusan yang menjadi kewenangan bawahannya, Asas kebebasan Pejabat tak bisa dirampas serta asas prinsip dasar negara selalu dianggap solvable (mampu membayar).

Menurut dia, kondisi ini tidak dapat direhabilitasi, dengan mengandalkan kepada perbaikan internal sistem PTUN saja. Diperlukan rekonstruksi segenap unsur penyusun sistem PTUN, agar mampu menjalankan fungsinya sebagai akses ke keadilan, dalam bidang tata usaha negara.

Perkuat dengan UU AP

Berangkat dari harapan itu, lalu munculah keinginan pemerintah lewat Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara untuk memperkuat eksistensi PTUN dengan menerbitkan UU Administrasi Pemerintahan (AP).

Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (Meneg PAN) Taufiq Effendi menilai, meski sudah ada UU No.9 tahun 2004, peradilan administrasi kenyataannya tidak dapat berjalan dengan baik, dan seolah-olah UU ini bekerja sendiri. Pelaksanaan Peradilan TUN yang tidak memiliki landasan materil menyebabkan hakim dibebani tugas yang berat dalam setiap memutuskan perkara antara pejabat pemerintah dengan masyarakat.

Karena itu, Taufiq menilai, UU PTUN yang merupakan hukum formil harus ditopang dengan UU AP yang merupakan hukum materilnya.

Di negara maju, katanya, UU AP menjadi prasyarat untuk menjalankan kewajiban pemerintah atau negara dalam melayani warganya, dan memberikan kemudahan prosedur untuk menyatakan keberatan atas keputusan pejabat pemerintah melalui peradilan administrasi apabila keputusannya berakibat merugikan warganya.

Dengan kehadiran UU AP, PTUN akan diperkuat kekuasaannya, diharapkan akan menjadi satu sistem hukum PTUN.

Dalam pasal 19 RUU AP dijelaskan bahwa setiap orang, kelompok masyarakat atau organisasi dapat mengajukan gugatan terhadap Keputusan Upaya Administratif ke Pengadilan Tata Usaha Negara. Ketentuan ini juga berlaku untuk sektor-sektor pemerintahan yang memiliki Upaya Administratif khusus sesuai dengan peraturan.

Menurut Taufiq, RUU AP yang telah diterima Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, dan tinggal menunggu Amanat Presiden tersebut, sangat erat hubungannya dengan UU No. 9 Tahun 2004. Kedua UU itu akan saling mengisi sebagai satu kesatuan sistem hukum. ”RUU AP dengan UU PTUN saat ini sudah sinergis karena secara konseptual telah membahas bersama-sama unsur Mahkamah Agung (MA) dan PTUN,” kata Taufiq.

Gayus Lumbuun, anggota Komisi III DPR Bidang Hukum dan Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Krisnadwipayana mendukung jika UU AP nanti diarahkan menjadi satu kesatuan dalam sistem hukum peradilan administrasi. Anggota DPR dari Fraksi Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP) iu menilai, dalam draf RUU AP diatur mengenai wewenang PTUN dalam menyikapi pelanggaran administrasi pemerintahan yang dilakukan pejabat saat menerbitkan dan melaksanakan surat keputusan (SK). ”Jadi bisa mendorong PTUN agar lebih efektif. Dulu, putusan PTUN hanya ditujukan kepada atasan pejabat TUN. Sekarang bisa ditujukan langsung ke pihak TUN yang bertangungjawab.” Mengenai sanksinya, dalam Pasal 34 RUU AP dijelaskan mengenai sanksi administrasi yakni teguran lisan, teguran tertulis, pemberhentian sementara, pemberhentian dengan hormat; atau Pemberhentian dengan tidak hormat.

Gayus menilai, kehadiran UU AP diharapkan dapat menghapuskan ketidakjelasan hukum adminstrasi selama ini. Ketidakjelasan itu menjadi penyebab keputusan PTUN hanya diatas kertas. ”Tidak memberikan sanksi pidana kepada pejabat publik yang melakukan pelanggaran. Dengan UU AP, pejabat publik tidak melaksanakan kesewenangan jabatannya.”

Dalam RUU AP, PTUN diberikan kewenangan untuk menjalankan upaya paksa pada pejabat pemerintah yang tidak melaksanakan putusan PTUN.

Frans mendukung jika UU AP didorong untuk memperkuat PTUN. Dia menekankan pentingnya memperkuat eksekusi ke para pejabat yang melakukan pelanggaran TUN. Namun, Frans juga mengharap adanya konsistensi penegakan hukum dilaksanakan aparat. ”UU tersebut akan menjadi huruf mati, kalau tidak ditegakan secara konsisten,” ujarnya.

M. Yamin Panca Setia

Photo: Majelis hakim NN membacakan putusan penolakan gugatan karyawan PT Dirgantara Indonesia (DI) mengenai pembatalan Pemutusan Hubungan Kerja (PHK) dalam persidangan di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN), Jakarta, 21 September 2004. Gugatan karyawan PT DI itu ditujukan untuk membatalkan Putusan Panitia Perselisihan Perburuhan Pusat (P4P) beberapa waktu lalu di Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi. [TEMPO/Komarul Iman]

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s