Akar Sejarah yang Terlupakan

Ilustrasi | Net

PARA perancang konsitusi negara sudah mengingatkan, dalam memahami konsitusi, tidak cukup hanya membaca pasal demi pasal dari teks yang tertulis. Namun, harus menyelami dan memahami alur pikiran pada perancangannya, termasuk konteks sejarah yang melingkunginya.

Edwin Meese III pernah mengatakan, satu-satunya cara yang legitimate untuk menafsirkan konstitusi adalah dengan memahami keinginan sesungguhnya dari mereka yang merancang dan mengesahkan hukum dasar tersebut.

”Nampaknya, peringatan-peringatan tersebut diabaikan ketika amandemen UUD 1945 dilakukan,” kata Rektor Universitas Gadjah Mada dan Guru Besar Kebijakan Publik UGM Sofian Effendi, dalam Diskusi bertajuk, Dampak Perubahan UUD 1945 Terhadap Pencapaian Tujuan Nasional, di Departemen Sosial RI, Jakarta (20/2). Padahal, pilihan para founding fathers tidak dilakukan secara gegabah, tetapi didukung secara empiris.

Dalam diskusi itu, Sofian mengungkapkan, notulen otentik rapat BPUPKI dan PPKI menunjukan betapa telitinya pertimbangan para pendiri negara dalam menetapkan sistem pemerintahan negara. Kontruktrusi konstitusi negara sebagai sistem pemerintahan dibangun dari refrensi yang luas—berdasarkan komparasi sistem pemerintahan yang diadopsi sebagian besar negara-negara di dunia.

Dalam realitas politik kekinian, prediksi para pendiri negara terbukti. Para pelaku sejarah telah memprediksi jika sistem presidensial yang diterapkan pada lingkungan politik multipartai akan menimbulkan hubungan yang tidak harmonis antara legislatif-eksekutif sehingga dapat menggangu kelancaran penyelenggaraan pemerintahan negara.

Penelitian Riggs di 76 negara dunia ketiga menyimpulkan, pelaksanaan sistem presidensial sering gagal karena konflik eksekutif-legislatif kerap berkembang menjadi constitutional deadlock. Karena itu, sistem presidensial kurang dianjurkan untuk negara maju.

Para pemikir tempo dulu sudah menyarankan agar konstruksi konstitusi dibangun berdasarkan corak budaya bangsa, dan sistem politik kepartaian sehingga tercipta stabilitas dalam penyelenggaraan negara.

Tak mudah memang membangun sebuah kontruksi konsitusi yang kokoh—yang menjamin demokratisasi. Amerika Serikat sebagai negara yang memiliki sistem presidensial yang paling matap, telah menjalani proses pergulatan pemikiran selama sekitar 100 tahun.

Rakyat AS lebih memilih untuk tetap mempertahankan the constitution of 1787 dan berusaha mengamandemen konstitusi dengan memperhatikan perkembangan dan kondisi negara. Selama 230 tahun Amerika Serikat telah mengadakan 27 kali amandemen, atau rata-rata 9 tahun setiap amandemen sebagai addendum atas konstitusi yang asli.

Lantas, bagaimana dengan Indonesia? Wacana amandemen terus mengalir. 9 November 2001 dan 10 Agustus 2002, MPR mengesahkan amandemen ketiga dan keempat UUD 1945. Sistem pemerintahan negara Indonesia berubah menjadi sistem presidensial.

Perubahan itu ditetapkan dengan Pasal 1 Ayat (2) UUD baru. MPR bukan lagi merupakan perwujudan dari rakyat dan bukan focus of power.

Pada Pasal 6A Ayat (1), ditetapkan presiden dan wakil presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat. Menurut Sofian, dua pasal itu menunjukkan karakteristik sistem presidensial yang jelas berbeda dari staats fundamental norm yang tercantum dalam Pembukaan dan diuraikan lebih lanjut dalam Penjelasan UUD 1945.

Amandemen ke empat nyatanya belum mampu membebaskan Indonesia dari political gridlock yang terjadi karena eksekutif didukung koalisi partai yang rapuh. Sementara legislatif dikuasai oleh tujuh partai politik yang memiliki agenda politik sendiri.

Sofian menjelaskan, ada dua strategi yang perlu ditempuh agar bangsa terbebas dari political gridlock. Pertama, menciptakan lingkungan yang dapat menjamin sistem presidensial dapat berfungsi dengan efektif dengan melalui penataan partai-partai politik agar tercipta majority rule.

Scott Mainwaring membuktikan dalam penelitiannya, bahwa sistem presidensial hanya efektif bila ada partai pemenang yang mempunyai posisi dominan pada badan legislatif. Kondisi tersebut hanya dapat tercapai bila jumlah partai terbatas, sehingga ada partai yang menguasai lebih dari setengah kursi di lembaga legislatif.

Kedua, menyesuaikan sistem pemerintahan negara dengan lingkungan politik, biasanya dengan membentuk pemerintahan koalisi. Untuk mengelola sistem politik yang terfragmentasi, kepala pemerintahan dapat memilih salah satu dari bentuk sistem pemerintahan kolektif. Hal itu yang kemudian dilakukan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.

Kemenangannya dalam Pemilihan Presiden 2004, yang tidak didukung oleh mayoritas partai, memaksa Presiden membangun koalisi dengan sejumlah elit partai dalam pembentukan Kabinet Indonesia Bersatu (KIB). Langkah koalisi diharapkan dapat mengamankan posisi SBY hingga 2009.

Kedekatan hubungan ideologis antara para menteri yang menduduki posisi strategis dalam KIB dengan partai induknya di DPR diharapkan akan mampu memperlancar pelaksanaan berbagai agenda kerja pemerintah.

Woodrow Wilson, Professor Ilmu Politik yang pernah menduduki jabatan politik tertinggi di AS selama dua periode (1913-1921) Amerika Serikat menyebutnya Sistem Kabinet.

Pilihan kedua, yang dapat ditempuh dalam sistem Presidensial adalah menerapkan sistem pemerintahan cohabitation atau sistem pemerintahan koalisi seperti diterapkan di Prancis, dan pada abad 21 di beberapa negara eropa timur seperti Luthuania dan Azerbaizan.

Dalam sistem cohabitation, presiden sebagai kepala negara dipilih langsung oleh rakyat. Dalam sitem pemerintahan cohabitation, jabatan wakil presiden ditiadakan. Kepala pemerintahan dipegang oleh Perdana Menteri yang dipilih oleh parlemen—biasanya berasal dari pimpinan partai suara mayoritas di lembaga tersebut.

Sistem tersebut diterapkan di Prancis oleh Presiden De Gaulle dan Mitterand yang tidak mempunyai cukup dukungan di parlemen. Pada pemerintah Presiden Chirac, sistem tersebut dalam berubah menjadi sistem semipresidensial karena presiden dan perdana menteri yang ditunjuk oleh parlemen berasal dari satu partai.

*****

Realitas politik di Indonesia menunjukan, koalisi di kabinet belum mampu menciptakan kolektifitas pemerintahan. Begitu derasnya desakan elit, termasuk disuarakan mitra koalisi, terkait reshuffle kabinet adalah bukti rapuhnya kolektifitasnya di internal pemerintah.

Salah satu titik kelemahannya adalah lemahnya koordinasi antardepartemen. Koordinasi interdep antar departemen dan instansi terkait dalam merealisasikan langkah kongkret sebuah program dinilai lemah.

Masing-masing departemen kurang fokus dalam pengembangan program tersebut. Padahal, Presiden telah mengeluarkan sejumlah Intruksi Presiden (Inpres)

Sementara sejumlah pengamat politik menyarankan agar presiden mengabaikan keinginan partai politik dalam urusan reshuffle. Dalam sistem presidensial, presiden punya hak untuk merombak atau tidak kabinet yang telah disusun, tanpa mendapatkan persetujuan dari partai politik.

Para pengamat juga khawatir jika Presiden melakukan reshuffle kabinet dengan merekrut politisi dari partai politik, maka orientasi pemerintahan akan lebih bersifat pragmatis, karena menteri dari partai politik lebih mengutamakan kepentingan partainya, daripada kepentingan negara. Kepentingan partai dalam proses reshuffle kabinet karena akan berorientasi pragmatis, jangka pendek, tidak untuk kepentingan jangka panjang untuk negara.

Gonjang-ganjing itu membuktikan lemahnya acuan politik di negeri ini. Menurut Sofyan, Forum Rektor Indonesia, telah mengusulkan agar dilakukan kaji ulang terhadap UUD hasil amandemen setelah mengindentifikasi pelaksanaan UUD hasil amandemen telah menghasilkan berbagai krisis sosial, ekonomi, politik yang dihadapi oleh Indonesia.

Realitas kekinian memang mengharuskan bangsa ini bekerja keras untuk menemukan sistem pemerintahan negara yang lebih mampu merealisasi cita-cita para pendiri bangsa yaitu suatu pemerintah negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut serta melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.

*****

Hasil notulensi rapat-rapat BPUPKI dan PPKI pada pertentangan Mei hingga Juli 1945 memberikan gambaran betapa mendalam dan tingginya mutu diskusi para founding fathers dalam menentukan sistem pemerintahan di Indonesia.

Pada sidang tersebut, sejumlah tokoh seperti Soepomo, Maramis, Soekarno, Hatta, memberikan argumentasi yang berpijak pada pertimbangan filosofis, dengan disertai hasil kajian empiris untuk mendukung keyakinan mereka bahwa Trias Politica ala Montesqieue, bukanlah sistem pembagian kekuasaan yang paling cocok untuk pelaksanaan kedaulatan rakyat.

Mereka justru memandang, Trias Politica sudah kolot dan tidak dipraktekkan lagi di negara eropa barat. Dalam rapat Panitia Hukum Dasar bentukan BPUPKI tanggal 11 Juli 1945 dicapai kesepakatan, bahwa Republik Indonesia tidak akan menggunakan sistem parlementer seperti di Inggris karena merupakan penerapan dari pandangan individualisme.

Sistem tersebut dipandang tidak mengenal pemisahan kekuasaan secara tegas, antara legislatif dan eksekutif terdapat fusion of power karena kekuasaan eksekutif sebenarnya adalah bagian dari kekuasaan legislatif.

Perdana menteri dan para menteri kabinet yang kolektif adalah anggota parlemen. Perkembangan pun berubah. Setelah mengesahkan amandemen ketiga dan keempat UUD 1945, sistem pemerintahan negara Indonesia berubah dari parlementer menjadi menjadi sistem presidensial.

Dalam pasal 1 ayat 2 UUD baru, MPR tidak lagi merupakan perwujudan dari rakyat dan bukan locus of power lembaga pemegang kedaulatan negara tertinggi. Sementara pada pasal 6A ayat 1 menetapkan Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.

”Dua pasal itu, menunjukan karakteristik sistem presidensial yang berbeda dengan staats fundamental norm yang tercantum dalam pembukaan dan uraian lebih lanjut dalam penjelasan UUD 1945,” kata Sofian.

Sistem presidensial tidak mengenal adanya lembaga pemegang supremasi tertinggi. Kedaulatan negara dipisahkan (separation of power) ke legislatif, eksekutif, dan yudikatif—yang secara ideal diformulasikan sebagai trias politica oleh Montersquieu.

Presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh rakyat untuk masa kerja yang lamanya ditentukan oleh konstitusi. Konsentrasi kekuasaan berada pada Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan.

Dalam sistem presidensial para menteri adalah pembantu presiden yang diangkat dan bertanggungjawab kepada Presiden.

Arsip AG AK-P yang selama hampir 56 tahun hilang, baru-baru ini diungkapkan kembali oleh RM Ananda B Kusuma, dosen Sejarah Ketatanegaraan Fakultas Hukum Universitas Indonesia (UI). Dalam sebuah monograf berjudul: Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945 terdapat kumpulan notulen otentik tersebut memberikan gambaran sesungguhnya sistem pemerintahan demokratis yang dicita-citakan para perancang konstitusi Indonesia.

Sistem presidensial dipandang tidak cocok untuk Indonesia yang baru merdeka karena sistem tersebut mempunyai tiga kelemahan. Pertama, mengandung resiko konflik berkepanjangan antara legislatif dan eksekutif.

Kedua, sangat kaku karena presiden tidak dapat diturunkan sebelum masa jabatannya berakhir. Ketiga, sistem presidensial yang cara pemilihan winner takes all, seperti dipraktekkan di Amerika Serikat bertentangan dengan semangat demokrasi.

Indonesia yang baru merdeka akan menggunakan sistem sendiri, sesuai usulan Soekiman, anggota BPUPKI dari Yogyakarta dan Soepomo, Ketua Panitia Kecil BPUPKI.

Para ahli Indonesia menggunakan terminologi yang berbeda untuk menamakan sistem khas Indonesia tersebut. Ismail Suny menyebutnya sebagai Sistem Quasi Presidensial, Padmo Wahono menamakannya sistem mandataris, dan Azhari menamakannya sistem MPR.

Dalam klasifikasi Verney, sistem yang mengandung karakteristik sistem presidensial dan parlementer disebut sistem semi presidensial. Sistem pemerintahan demokratis yang dirumuskan oleh para perancang UUD 1945 mengandung beberapa ciri sistem presidensial dan sistem parlementer.

Sistem tersebut mengenal adanya pembagian kekuasaan (distribution of power) antara legislatif dan eksekutif dan masing-masing tidak boleh saling menjatuhkan. Presiden adalah pimpinan eksekutif yang memegang jabatan selama lima tahun dan dapat diperpanjang kembali masa jabatannya.

Sistem pemerintahan khas Indonesia juga mengandung karakteristik sistem parlementer. MPR ditetapkan sebagai locus of power yang memegang supremasi kedaulatan negara tertinggi, seperti halnya parlemen dalam sistem parlementer. Kedaulatan negara ada pada rakyat, dan dilaksanakan oleh MPR sebagai perwujudan seluruh rakyat.

Pada masa awal negara Indonesia, para perancang memandang pemilihan belum dilakukan mengingat tingkat pendidikan masyarakat masih rendah serta infrastruktur pemerintahan belum tersedia. Karena itu, ditetapkan presiden dan wakil presiden dipilih secara tidak langsung oleh lembaga representasi rakyat yaitu MPR.

Presiden yang menjalankan kekuasaan eksekutif adalah mandataris MPR, sedangkan DPR adalah unsur dari MPR yang menjalankan kekuasaan legislatif. Presiden tidak dapat menjatuhkan DPR, sebaliknya DPR tidak dapat menjatuhkan Presiden. Bersama Presiden, DPR menyusun undang-undang.

Pada notulen rapat tanggal 11-15 Juli BPUPKI, dan rapat PPKI tanggal 18 Agustus 1945, dapat dinilai perkembangan pemikiran tentang kedaulatan rakyat yang dilaksanakan oleh MPR sebagai penjelmaan rakyat Indonesia yang memiliki konfigurasi sosial, ekonomi dan geografis yang sangat kompleks.

Bentuk MPR sebagai majelis permusyawaratan perwakilan dipandang lebih sesuai dengan corak hidup kekeluargaan dan lebih menjamin pelaksanaan demokrasi politik dan ekonomi untuk keadilan sosial.

Hatta menyebutnya sebagai ciri demokrasi Indonesia. Dalam struktur pemerintahan negara, MPR berkedudukan sebagai supreme power dan penyelenggaraan negara yang tertinggi.

DPR adalah bagian dari MPR yang berfungsi sebagai legislative councils atau assembly. Presiden yang menjalankan tugas MPR sebagai kekuasaan eksekutif tertinggi, sebagai mandataris MPR.

Konfigurasi MPR sebagai pemegang kekuasaan tertinggi tersebut dipandang oleh para founding fathers sebagai ciri khas Indonesia dan dirumuskan setelah mempelajari keunggulan dan kelemahan dari sistem-sistem yang ada. Sistem majelis yang tidak bikameral dipilih karena dipandang lebih sesuai dengan budaya bangsa dan lebih mewadahi fungsinya sebagai lembaga permusyawaratan perwakilan.

*****

Karena Arsip AG-AK-P yang merupakan sumber otentik tentang sistem pemerintahan negara baru saja terungkap, mungkin saja Panja MPR/DPR ketika mengadakan amandemen UUD 1945, tidak memiliki refrensi yang jelas tentang sistem pemerintahan sebagaimana ditetapkan dalam UUD 1945.

”Kalau pemikiran para perancang konstitusi tentang kaidah dasar dan sistem pemerintahan negara sebagaimana tercatat pada notulen otentik tersebut dijadikan refrensi, saya yakin bangsa Indonesia tidak akan melakukan penyimpangan konstusional untuk ketiga kalinya,” kata Sofyan.

Dia menilai, susunan pemerintahan negara yang mewujudkan kedaulatan rakyat pada suatu majelis negara, dalam pandangan Bung Karno, adalah satu-satunya sistem yang dapat menjamin terlaksanannya politiek economische democratie yang mampu mendatangkan kesejahteraan sosial.

DPR adalah bagian dari MPR yang menjalankan kekuasaan legislatif, sedangkan presiden adalah mandataris yang bertugas menjalankan kekuasaan eksekutif. Bersama-sama DPR dan presiden, menyusun UU. DPR dan presiden tidak dapat saling menjatuhkan seperti pada sistem parlementer maupun presidensial.

Sistem semipresidensial mengandung sistem parlementer dan presidensial dipandang mampu menciptakan pemerintahan negara berasaskan kekeluargaan dengan stabilitas dan efektivitas yang tinggi.

*******

Konstitusi bukan kitab suci yang haram diutak-atik. Konstitusi adalah acuan kehidupan bernegara yang didesain sedemikian rupa sesuai dinamika sehingga menciptakan efektivitas mutlidimesional.

Usaha mengubah konstitusi itu diharapkan dapat menambal segala kekurangan konstitusi yang saat ini belum mampu mendorong proses politik yang efektif dan efisien di negeri ini.

Direktur Eksekutif Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) Indonesia, Bivitri Susanti mengatakan, sudah kerap didengungkan bahwa konstitusi bukanlah kitab suci. Perubahan yang dilakukan belum mencapai kesempurnaan.

Sejak Komisi Konstitusi mengeluarkan rekomendasi tanggal 4 Mei 2004, diakui jika masih banyak bagian-bagian hasil amandemen konstitusi yang harus dibenahi. Bivitri mencontohkan susunan dan kedudukan MPR, DPR, dan DPD yang menimbulkan inefisiensi manajemen kenegaraan.

Melihat kelamahan yang terjadi selama ini, Bivitri menilai, amandemen tidak perlu menunggu 200 tahun lagi. UUD diamandemen karena kebutuhan, dan pembenahan aspek ketatanegaraan di Indonesia yang sudah mengalami kerusakan.

Dia mengingatkan, proses amandemen harus dilaksanakan secara meluas dan partisipatif dan tidak perlu dibentuk kembali Komisi Konstitusi. Wacana untuk menugaskan komisi tersebut membenahi hasil amandemen sudah tidak relevan dengan perkembangan kekinian.

Yudi Latif, Direktur Eksekutif Reform Institute mengatakan, amandemen konsitusi diarahkan untuk mencapai kemapanan politik di Indonesia. Deputi Rektor Universitas Paramadina itu menilai, Indonesia mengalami eksperimen demokrasi terpenggal-penggal yang menjadi faktor penyebab sulitnya membangun tradisi demokrasi yang panjang. “Mestinya, kalau demokrasi kita berlanjut sejak 50-an, pada saat ini kita sudah memasuki masa kemapanan politik,” tambahnya.

Dia menyarankan agar amandemen harus melibatkan seluruh stakeholder karena konstitusi menyangkut demokrasi dan hajat hidup orang banyak.

Menurut dia, demokrasi dan konstitusi tidak dapat dipisahkan karena seperti adagium constitutional democracy, yang berarti konstitusi merupakan dasar sekaligus tujuan berdemokrasi.

Dalam konteks sosiologis, Yudi menyarankan agar konstitusi menemukan titik-titik temu atau common ground yang disepakati secara minimal. Dia menilai, amandemen kembali konstitusi mencerminkan situasi-situasi perubahan rezim di Indonesia yang menggunakan konstitusi tambal sulam dengan pasal-pasal yang gemuk.

Dalam setiap amandemen, tidak terdapat perubahan radikal di elit politik meskipun reformasi terjadi. Karenanya, tidak ditemukan lompatan politik yang juga baru untuk melahirkan konstitusi dalam disain yang baru. “Amandemen pun hanyalah penambahan terhadap disain terdahulu.”

Wajar, iklim yang tercipta pun tidak sepenuhnya mendukung pembentukan komisi konsitusi yang dimandati untuk membenahi hasil amandemen konstitusi bersama komunitas pendukung konstitusi baru.

Direktur Eksekutif Lembaga Studi Advokasi Masyarakat (Elsam) Ifdhal Kasim mengatakan, jika ditelaah dari paham konstitusionalisme, pada dasarnya masalah bermuara pada pembagian kekuasaan antar cabang kekuasaan negara.

Dia menilai, amandemen yang sudah dilaksanakan, tidak mampu mencegah masuknya tuntutan-tuntutan praktis yang menyebabkan amandemen hanya tambal sulam. “Diinginkan sistem presidensiil yang tepat, tetapi amandemen tidak menuju ke sana. Salah satunya, pemberian kekuasaan kepada Presiden, DPR, dan DPD tidak seimbang yang mempersulit penciptaan sistem yang stabil,” jelasnya.

Ketua MPR Hidayat Nur Wahid mengharap, amandemen UUD 1945 tidak mengaburkan keabsahan konstitusionil dari UUD hasil perubahan itu sendiri.

Menurut Hidayat, mengamandemen UUD kelima bukan sesuatu yang dilarang. “Kami tentu tidak bisa melarang keinginan untuk melakukan amandemen. Kita apresiasikan wacana itu dan anggota MPR memang memiliki kewenangan melakukannya,” ujar mantan Presiden PKS itu.

Namun, yang perlu dilakukan pihak yang menginginkan perubahan—selain mewacanakan dan menggalang dukungan, adalah menyampaikan ke anggota MPR agar amandemen itu bisa dibawa ke sidang paripurna. Aturannya sudah jelas, amandemen diusulkan secara tertulis dan didukung sekurangnya 1/3 anggota MPR. Sekarang, keinginan mengamandemen itu baru didukung 128 anggota MPR dan sembilan anggota fraksi Partai Kebangkitan Bangsa (PKB).

M. Yamin Panca Setia

 

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s